稿件来源：《21世纪经济网》    21世纪经济报道 21财经APP         时间：2022 年 01 月 11 日

中国政府网2022年1月6日公开发布国务院印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《总体方案》），要求各地认真组织实施。改革开放四十多年，要素市场化取得重大突破，吸引外资、跨区域投资、人口劳动力自由流动，是我国经济快速发展的重要条件。随着社会经济进一步发展，现行土地、户籍、区域要素法律法规的局限性，正在制约着各种要素资源的有效配置及发展潜能，要素市场化配置综合改革，是新阶段我国社会经济持续高质量发展的必然要求，是推进城乡区域协调发展，缩小社会收入差距的制度保障。

一、《总体方案》简析

《总体方案》分为十个部分共三十二条，可以归纳为三个方面：总体要求；土地劳动资本技术数据要素市场化配置改革建议；要素市场制度、治理、协调配置和组织措施。

总体要求包括指导思想、基本原则、试点布局和实施目标

指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进，完整准确全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，破除要素有序流动障碍，提高要素协同配置效率，完善要素市场制度，建设高标准市场体系。

基本原则：一是“顶层设计、基层探索”，以问题为导向、以解决问题为目的，逐步推进体制机制改革；二是“系统集成、协同高效”，提高要素市场化综合配置效率；三是“因地制宜、精准施策”，鼓励地方根据具体情况进行差别化试点改革；四是“稳中求进、守住底线”，处理好“放活与管好”关系。

试点布局：以国家重大战略为主线，以需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市为试点，期限为2021—2025年。

工作目标：2021年启动要素市场化配置综合改革试点工作；2022年上半年，完成试点地区布局、实施方案编制报批工作；2023年，力争在土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置关键环节上实现重要突破；2025年，基本完成试点任务。

土地劳动资本技术数据五大要素市场化配置综合改革措施

土地要素：一是支持探索土地管理制度改革，在严格保护耕地、节约集约用地前提下，探索赋予试点地区更大土地配置自主权；二是优化产业用地供应方式，采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地；三是推动以市场化方式盘活存量用地，完善城镇低效用地认定标准，依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清；四是建立健全城乡统一建设用地市场，在土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，推进灵活多样的土地制度改革；五是推进合理有序用海，建立沿海、海域、流域协同一体的海洋生态环境综合治理体系，推进海域一级市场开发和二级市场流转。

劳动力要素：一是深化户籍制度改革，开展户籍准入年限同城化，对常住居民实现基本公共服务全覆盖；二是加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道，不以人才称号和学术头衔等人才“帽子”引才、不抢挖中西部和东北地区合同期内高层次人才；三是建立职业资格证书、职业技能等级证书与学历证书有效衔接机制；四是激发人才创新创业活力，推进职称评审权下放。

资本要素：一是增加有效金融服务供给，加大公共信用信息共享力度，开发多样化科技金融产品，增强金融普惠性功能； 二是发展多层次股权市场，加强区域性股权市场和全国性证券市场板块合作；三是完善地方金融监管和风险管理体制，按照属地原则压实省级人民政府的监管职责和风险处置责任。

技术要素：一是健全职务科技成果产权制度，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，支持相关高校和科研院所探索创新职务科技成果转化管理方式，将职务科技成果通过许可方式授权中小微企业使用；二是完善科技创新资源配置方式，对重大战略项目、重点产业链和创新链实施创新资源协同配置，强化企业创新主体地位；三是推进技术和资本要素融合发展，金融机构设立专业化科技金融分支机构，鼓励保险公司积极开展科技保险业务。

数据要素：一是完善公共数据开放共享机制，打造基础支撑平台，优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放；二是建立健全数据流通交易规则，分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用；三是拓展规范化数据开发利用场景，推动人工智能、区块链、车联网、物联网等领域数据采集标准化，在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，打造统一技术标准和开放创新生态；四是加强数据安全保护。

构建要素市场化配置的优良环境

资源环境：一是完善资源市场化交易机制，完善电力市场化交易机制，深化天然气市场化改革，完善矿业权竞争出让制度；二是支持构建绿色要素交易机制，健全碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易机制，开展资源环境权益融资，建立绿色核算体系、生态产品价值实现机制以及政府、企业和个人绿色责任账户。

全要素市场：一是完善要素市场化交易平台，支持企业参与要素交易平台建设，支持要素交易平台与金融机构、中介机构合作；二是加强要素交易市场监管，创新要素交易规则和服务，深化“放管服”改革，强化反垄断和反不正当竞争执法，开展要素市场交易大数据分析，推进破产制度改革，建立健全自然人破产制度。

要素协同配置：一是提高全球先进要素集聚能力，为境外人才执业出入境、停居留等提供便利，积极参与国际规则制定；二是完善按要素分配机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重，创新宅基地收益取得和使用方式，增加居民财产性收入，鼓励和引导上市公司现金分红，完善投资者权益保护制度。

组织实施：一是加强党的全面领导， 二是落实地方主体责任，三是建立组织协调机制，四是强化试点法治保障。

二、要素市场化配置综合改革的重要性及挑战

人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾，在要素市场上表现得尤为突出。我国土地公有制，所有权、使用权、经营权分离，是国家发展的需要，也是农村土地改革，实现“耕者有其田”的社会主义革命和建设的初衷。建国以后到改革开放前的近三十年，农村土地使用权和经营权的三级（公社、大队、生产队）制度，奠定了我国土地制度的基本格局。改革开放以后，农村联产承包责任制，极大提高了农业生产效率，为根除绝对贫困创造条件。随着工业化、城市化深入发展，原来的土地政策与社会经济持续发展的要求，形成了新的甚至是不可协调的矛盾，抑制了土地利用效率。一方面，大量土地得不到有效利用；另一方面，规模化现代化农业生产，工业、住宅、城市公共设施、交通基础设施建设用地，却得不到充分的保障。

与土地资源密切相关的劳动力和人口资源，也面对着类似的问题和挑战。尽管改革开放四十多年，常住人口城市化率高达65%，我国还有近3亿流动人口处于“离土不离乡、换地不离地”状态，对城市化可持续高质量发展带来各种挑战和不确定因素。尤其是在医疗教育资源的配置方面，无法满足人民日益增长的美好生活需要，造成医疗教育资源的错配及浪费。例如，怎样有效配置乡村、小城镇、区域中心城市和大城市的医疗教育资源？怎样推进社会服务均等化高质量发展？怎样通过资源配置激发市场活力，提高民众幸福感和获得感，弱化“大城市病”，提高城乡生态、生活、生产综合效率？这些问题，都与户籍制度、区域隔阂、人口和劳动力的现有管理制度有关。

技术资本数据等其它要素市场配置，不仅与土地和劳动力要素市场不畅通密切相关，也与现行的人事、科技、市场竞争环境制度密切相关。构建高效的土地和人力资本市场，是技术资本数据要素市场改革的重要条件，增强政府治理能力，推进政府治理体系现代化发展，是一切要素市场化有效配置的根本保障。

在我国从中等收入向高收入经济体迈进的过程中，仅仅依靠原有的要素市场制度是无法完成的。一个先进的要素市场体系，是决定一个国家能否成为世界强国的关键，也是实现社会经济可持续高质量发展的必然要求。

然而，破除现有要素市场机制障碍，建立新的更有活力的要素市场并不是一件很容易做到的事情。例如，土地制度改革，涉及数亿农民的切身利益，外出打工的农民，不仅有“怀乡情结”，更需要农村的宅基地和农业土地作为安身立命、养老归宗的物质保障。再如，尽管农业生产用地的生产效率不如非农业建设用地，但是，为了粮食安全、生态环保、长治久安，我国必须牢牢守住“耕地红线”、“生态红线”和“国有红线”。土地国有制，粮食和生态用地红线，具有很强的社会属性和国家安全的经济政治外部性，这些外部性往往不能直接跟保护耕地和生态用地的人群挂钩，因此，如何做好全国一盘棋的土地利用工作，是一项复杂而艰巨的系统工程。

上述在土地和劳动力要素市场上所面对的“道德困惑”，在资本技术数据等要素市场领域也都有类似的情况。例如，上市公司的信息披露，市场主体的社会责任，数据平台的技术垄断和道德风险，技术创新和产权保护的潜在矛盾，国有企事业单位科技人员的激励机制建设和科研经费管理等问题，无一不是技术资本数据要素市场化配置的难点和痛点。

因此，全面推进要素市场化配置，是新发展阶段的重要挑战，搞好试点工作，以点带面，全面推开，是要素市场化配置综合改革的新思路；是挖掘生产要素潜力，提高要素资源所有者利益的重要改革内容，也是新阶段新发展格局下，我国持续推进社会经济高质量发展的必然要求。

（作者系辽宁大学李安民经济研究院院长，城市化与区域创新极发展研究中心秘书长，重庆大学国家级特聘教授）

原文链接：http://www.21jingji.com/article/20220111/herald/c161f7d34044a95c233935266b43724c.html