稿件来源：《中国社会科学报》2021年4月下作者： 姚树洁   时间：2021-05-26 

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，健全城乡融合发展体制机制。建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力成为新时代城乡融合发展的指引。健全城乡融合发展机制，促进农村建设与城市化发展有效融合，对于推进农业农村现代化建设，增强我国经济社会可持续发展动力和韧劲具有重要意义。

城乡融合发展正当其时

城乡融合发展的学理机制可以追溯到20世纪60年代英国著名发展经济学家阿瑟-刘易斯提出的“二元经济结构”理论。这一理论把社会经济分为两大产业部门，也即现代产业和传统农业。两大部门的劳动生产率存在巨大差距，在农业劳动力转移到现代产业部门过程中，全社会劳动生产率不断提高，人均收入也不断提高。根据这一理论，如果农业剩余劳动力全部转移成功，城市化、工业化和社会现代化建设就基本完成。

回顾中国过去40多年的改革开放，城市化和工业化迅速发展，大量农业农村劳动力成功转移到了非农业部门和城市，促进经济长时期不间断高速增长。但是，到目前为止，尽管常住人口的城市化率已经超过60%，户籍人口的城市化率却只有45%。两个明显不同的城市化率，一方面说明中国的城市化和工业化进程还没有到达刘易斯所说的“拐点”，另一方面也反映了中国城市化和工业化模式有别于传统的“二元经济结构”模式。中国“二元经济结构”特征之一表现在农业劳动生产率在工业化过程中也在不断提高，而非刘易斯所假定的一成不变；另一个特征表现在中国的户籍制度和农村土地政策对农民进城落户行为的影响，也就是说，中国城市化进程不完全取决于市场行为，而是受制于现行的制度安排。

在中国经济进入新常态，尤其是人均GDP突破一万美元大关以后，人均收入的持续增长压力不断增大，原来依靠大量劳动力，特别是农民工进城工作推动城市经济和工业发展的粗放式增长模式难以为继。进一步的经济增长需要从城市扩展到广阔农村，充分利用农村土地、劳动力和其他自然资源，为城市化工业化高质量发展提供更大的发展空间和回旋余地。因此，城乡融合发展，缩小城乡差距，不仅是解决农村人口收入长期偏低的问题，更是全国经济可持续高质量发展的动力源泉。

2020年我国实现现行标准条件下的全面脱贫，提前10年完成联合国提出的消灭任何形式贫穷的可持续发展目标，为全人类消除贫困的斗争贡献了中国智慧和中国方案。中国特色社会主义巨大优势就在于能够在经济发展所产生的“涓滴效应”基础上，集中力量实现“益贫式”和“包容性”增长，使社会资源向落后贫困地区倾斜，以“两不愁三保障”的严格标准，通过发展产业、异地搬迁、生态补偿、发展教育和社会保障兜底等手段，对落后地区和贫困人口实行分层次、多维度、精准到村到户到人的帮扶，直至实现全面脱贫。

为了巩固拓展脱贫攻坚成果，确保国家经济持续增长的成果更加惠及落后地区和低收入农民群众，未来五年，甚至在更长的时间里，中国帮扶贫困地区和贫困家庭的制度和力度不会改变。农村扶贫开发工作并没有终结，而是在一个更高水平、更高质量的基础上，进入了一个更为复杂和富有挑战性的发展阶段。新时代扶贫扶弱工作重心将从消灭绝对贫困转向减少相对贫困，从消灭物质贫困转向消灭精神和文化贫困，同时使低收入人群的经济收入增长速度能够不低于全国人均收入增长速度，特别是通过城乡融合发展，努力缩小城乡地区收入差距，实现全国性均衡发展和共同富裕。

畅通融合发展要素流动机制

城乡融合发展的困难及挑战是多方面的，包括现行制度障碍、要素流通障碍和农转非的自愿选择障碍三个方面。

首先，城乡发展的政策不均衡问题。在城镇地区，长期的户籍制度和行政区划管理政策在推动人口有序流动、防止盲目进城等方面起到了非常积极有效的作用。在过去40多年的城市化进程中，我国城市数量和规模迅速壮大，这体现了我国城镇化发展的质量。在农村地区，农业生产成为居民生存的重要保障。20世纪50年代初的土地改革，使得中国农民都拥有土地的使用权和经营权，农民家庭劳动力可以在农业生产和进城务工之间进行合理的劳力分工，以获取最大的家庭收益。如果农民工进城打工遇到困难，回到家乡务农成为保底选择，不至于滞留城市成为失业人员而出现生存困难。在一定程度上，农业生产、农村土地和住房，是中国数亿农民工的重要生计补充和保险，也是中国城市化和工业化长期稳定发展的重要保障。但随着城市化和工业化水平的不断提高，城市就业机会和生存空间越来越大，回家务农和生活的辅助作用对大多数农民工来说已经没有过去那么重要，户籍制度和土地政策在一定程度上反而变成了城乡融合发展的体制机制障碍。

其次，农村土地及其他资源要素低效率流动制约了城乡融合发展的要素流通。土地政策与农村劳动力流动密切相关。越来越多的农村劳动力及家庭可以在城市中找到稳定工作，也与城市人口一样，购买了自己的住房，过着稳定的城市生活，因而失业和陷入贫困的可能性不断降低。但是，也有部分人群习惯性地认为农村土地和宅基地依然是一种生活保险，在入城生活的同时拥有着相当规模的农村土地和宅基地，这些农村土地和宅基地长期处于闲置状态，形成一种奇特的“土地—劳动力—资本”脱钩现象，造成土地及其他生产资源的极大浪费，阻碍农业专业化、规模化和现代化发展。

最后，因为中国工业化和城市化发展迅猛，同一代人基本实现了从乡村向城市的就业和生活转变，很难切断传统文化中的“乡愁”情感。由此，不可避免地出现了农村人口进城落户的个人偏好和习惯性思维的“自愿选择障碍”，这也是阻碍城乡融合发展的重要因素。许多在城里工作和定居的农民工及其家庭不愿意脱离农村户籍，不愿意放弃农村土地和宅基地，除了“乡愁”情感之外，还与城市社会服务不平衡、不充分发展有关，也与进城农民工及其家庭缺乏对安全稳定生活的预期有关。

促进城乡融合高质量发展

根据以上分析，促进城乡融合高质量发展，需要做好以下几个方面的工作。

一是科学规划。各个地区需要根据长期发展需要，综合考虑未来城镇化和城乡人口分布，合理布局城市化所需要的产业和社会服务规模及发展方向。在农村地区，分区域布局农村农业长期动态人口规模、土地规模和使用方向，科学布局农业生产和生态环境建设。既要保障粮食和经济作物生产用地，也要不断提高各地区森林、水域和草地面积。在确保粮食及其他农产品供应安全和质量的同时，把农村建设成为城市的后花园、生态涵养防护墙和高品质宜居地。今后的美丽乡村，不仅是农村居民的乐园、城市居民休闲之地，还可以成为城市居民下乡永久生活的一种选择。

二是鼓励农民进城落户。目前广大农户生产规模仍然以改革开放初期的农村联产承包状态为主，规模小而分散。一些离开农村的家庭依然保留自己的宅基地和小片土地，但是没有很好耕作，抛荒现象严重。全国有近两亿农民工长期在城里工作定居，却保留农村房子和土地，造成城乡两头有恒产，但是两头都不“落地”的现象。为此，应鼓励农民进城落户，鼓励有条件的农民工家庭出让农村宅基地和农用土地的经营权和使用权。

要解决这个问题，一方面，需要消除跨地区人口落户、社会医疗保险、就学等各种体制机制障碍，为居民落户、就学、就业以及获取社会保险和养老保险创造均等机会。同时，提高地方政府服务效率，加强对社会服务领域投资力度，推进社会服务均等化高质量发展。另一方面，对于收回的农村宅基地和农用土地的经营权和使用权，农村可以通过合作社形式，吸纳和科学利用这些土地和宅基地，鼓励城市资本和人才下乡，加速农业集约化、专业化发展，充分利用被闲置或抛荒的土地和住宅，有计划、有步骤、分层次推进农村现代化建设，高标准进行生态修复和生态建设，改善农村生产、生活和生态环境，造福乡村，服务当地城镇化发展。

三是推进人口适当集中于当地县城、中心镇域和地理条件比较好的乡村。合理布局幼儿园、小学、中学、职业中专和医院，集中资源不断提高农村教育和医疗水平及质量，缩小城乡社会服务差距。鼓励城乡生产要素双向自由流动，推进“土地—资本—人才”融合发展，激活城乡融合发展的各类生产要素。在全国范围内，分区域、分城市集群，形成“国家级中心城市—城市副中心—地级市—县城及中心镇—自然村”层次分明、有机融合的城市化及乡村现代化发展格局，为全社会经济高质量可持续发展提供最大的发展空间和回旋余地，使之成为构建新发展格局的重要基础。

                                              （作者单位：重庆大学社会科学部）

原文链接：https://epaper.csstoday.net/epaper/read.do?m=i&iid=6043&eid=41390&sid=190452&idate=12_2021-05-26